一、问题的提出
       破产清算与破产重整的核心任务不同，具体负责人的选任上也应有所区别。前者的目的在于用债务人的财产去偿还债权，所以，整个清算过程理应交由独立的第三人具体负责；后者的目的在于继续经营债务人的业务，并拟定和执行重整计划，
       由于熟悉债务人经营业务的是债务人自己，理应充分发挥债务人的作用。也就是说，管理人的作用应当更多地体现于清算，在重整中则是有限的。这点，美国的破产规则表现得相当明显。美国《破产法》第1104规定，“对于进入破产重整程序的债务人，原则上法院不指派管理人，除非债务人有严重的欺诈违法行为”。我国《企业破产法》也体现了这一基本理念。该法第73条第1款规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”第89条规定：“重整计划由债务人负责执行。人民法院裁定批准重整计划后，已接管财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。” 以上规定可以发现，立法者对破产重整的债务人管理模式有强烈的偏好。
       不过，债务人推进破产重整的模式在一定程度上也有难以有效保证公平清偿的不足。因此，法律必须规定管理人的监督职责作为补充。首先，在重整计划批准前，破产管理人对债务人的财产和营业活动进行监督。第73条明确规定，债务人行使管理财产和营业事务的，必须在管理人的监督下完成。其次，在重整计划执行期间破产管理人的监督。第90条第2款规定，在重整监督期内，“债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况”。第91条规定“监督期届满时，管理人应当向人民法院提交监督报告。”
       很明显，第73条与第90条所界定的破产管理人的监督权是有所区别的。重整计划批准前的监督权，似乎比较主动、全面；对重整计划的监督，似乎只是通过接受报告的形式进行事后评价。但是，破产管理人如何进行事前的、主动监督？如何在事后接收报告？在接收报告后如何进行评价？发现问题后是否有权或者必须采取补救措施以及如何采取措施？债务人不主动报告或提供虚假不真实的报告的管理人又如何应对？管理人怠于行使监督权导致债务人做出损害债权人或出资人的，如何加以认定？对于这些问题，我国《企业破产法》并没有做出详细规定。
       破产重整期间，充分发挥管理人监督实效的意义重大。债权人会议和债权人委员会以及人民法院都是通过监督管理人来间接监督债务人的。为此，在司法实践中，需要对管理人监督的具体内容和实施细则问题进行深入探讨。本文拟从管理人监督职责的角度，对这些问题做初步分析。
二、重整计划批准前的监督职责
       在重整程序启动后、重整计划批准前，债务人获得法院批准而管理破产企业财产与营业的，自破产程序启动以来那些由管理人行使的职权，完全由管理人转交给债务人行使。在这个期间，债务人的管理活动主要涉及两个方面。第一，针对债务人的财产和营业进行一般性管理，诸如必要的财产处分、必要的日常交易、必要的融资，以维系债务人企业的正常运转。第二，制定重整计划草案，在经过必要的表决程序后提请法院批准。
       按照《企业破产法》第73条，这些活动必须在管理人的监督下进行。考察法律文本的内涵，管理人这些监督应当是主动的、全面的。虽然该条并没有具体界定监督的具体内容，但是从逻辑和实践看，监督职责针对以上两个方面，具体包括调查、违法行为制止、人事罢免、管理人员的报酬建议、报告等。
       （一）调查
       为保障管理人对债务人管理财产与营业活动监督的有效性，首先应当确保管理人对债务人管理活动充分知悉。所以，对债务人管理财产与营业活动的全面调查则为管理人监督职责的最主要内容，也是最主要的保障手段。
       对此，国外破产立法例有明确规定。美国《破产法》第1106条规定，破产托管人“除非法庭另有规定以外，调查债务人的行动、行为、资产、债务以及财务状况、债务人业务的运营情况和该业务继续运营的意愿，以及与该案件或制定破产计划有关的任何其他事项”。《德国支付不能法》第22条第（3）规定：“支付不能管理人有权进入债务人的营业场所、并在那里进行调查。债务人应当准许支付不能管理人查阅其账簿及营业文件。债务人应当向支付不能管理人告知一切必要情况”。从这些立法例中，我们发现，理性确定调查对象、调查手段是确保管理人履行调查职责的最关键要素。
       1、调查对象
       为有效进行监督，管理人应当对债务人的上述两方面管理活动涉及到的各种重要信息进行充分调查、全面把握。
       首先，调查债务人企业的财产与营业活动的一般情况，这包括债务人的财务状况、债务人业务的运营一般情况、重要的财务活动与资产活动。
       其次，调查债务人制定重整计划草案的有关情况。为考察债务人制定重整计划的谨慎性、合理性，管理人需要调查债务人业务继续运营的意愿以及与该案件或制定破产计划有关的任何其他事项、计划草案重要条款的论证情况、计划草案有关及解决情况。
       2、调查手段
       为这些调查的有效进行，确保管理人应采取各种合理手段。诸如：管理人有权进入债务人的营业场所，并在那里进行调查；管理人有权查阅其账簿及营业文件；管理人有权查阅重整计划草案制定过程中产生的各种资料；债务人有义务向管理人主动告知一切必要情况；管理人有权向询问债务人与企业的财产与营业活动及重整计划草案制定有关的各种情况；管理人认为有必要，可以聘请有关中介机构对债务人的财产资料进行审计。
       （二）对债务人违法行为的报告与制止
       在重整程序启动后、重整计划批准前这段期间，债务人针对其财产和营业进行一般性管理活动或行为，虽然对于维系债务人企业的正常运转来说是必须的，但是也可能给债权人利益来带一定影响。管理人应当加强监督，防止债务人管理财产和营业中可能出现的违法行为。这在目前的上市公司破产案件中尤为重要。目前，很多上市公司的重整都是地方政府参与并主导下运作的，重整中的债务人自行管理制度在现实中多变为清算组管理制度，由于清算组主要由地方政府各部门加管理人组成。这样，在进行债权谈判的时候，地方政府利用自己的特别影响力，可能会损害银行债权人的利益。
       首先，管理人应当运用自己的专业知识和经验，对债务人的这些管理行为进行及时判断。如果认为其违法，管理人应当及时通知债务人的有关负责人和具体行为性，要求他们立即停止违法行为。
       其次，在这些行为发生后，管理人应当及时向法院和债权人委员会报告有关情况；必要时，请求法院撤销或者确认无效，并且追回有关财产。
       （三）人事罢免建议
       债务人管理人员的专业与道德素养与债权人及社会公众利益的保护来说，有密切联系。通过调查，认为债务人某些管理人员不适宜继续留任、不适宜继续参与财产及营业活动的，管理人应当在提出有关证据的情况下向债务人发出人事罢免建议，同时把该建议向法院报告。债务人在接到这些建议的合理期间内，应当向管理人和法院及债券人委员会提出可行的处理意见。
       （四）债务人管理人员的薪酬建议
       企业管理人员的薪酬水平是否合理，与债权人及社会公众利益的保护有关系。在企业处于正常经营情况下，管理人员薪酬按照相应决策机制而由企业自己决定，虽然不合理的高薪也可能会损害债权人利益、社会公共利益，但社会对企业的约束也仅仅通过市场信用来体现。但是，如果企业出现了债务危机、已经支付不能了，管理人员薪酬涉及的问题以及约束问题则另当别论了。前段时间发生在美国一些知名金融机构的“薪酬门”事件已经给我们了明确的启示。所以，在重整程序中，法律应当对债务人管理人员的薪酬水平加以约束，以合理实现债务人与债权人及社会公众、债务人管理人员与债权人及社会公众之间的利益平衡。
为此，在由债务人自己管理财产与营业的情况下，如果债务人自身没能对重整程序开始到重整计划批准期间不合理的管理人员薪酬进行调整，管理人则有职责向债务人提出调整建议，并向法院作专项报告。管理人提出过薪酬建议的，法院批准的重整计划中确定的管理人员薪酬调整方案，也应当自动适用于从重整程序开始到重整计划批准的期间。
       （五）重大活动的否决
       虽然基于经验及效率的考虑，立法倾向于债务人自我管理模式，管理人不得过度介入债务人的财产与营业行为。债务人在通常业务经营范围内的事务，无需征得管理人同意。但是，为有效保护债权人及社会公众利益，在从重整程序开始到重整计划批准的期间，赋予管理人以重大活动的必要否决权是有必要的，同时也能够最大限度地尊重债务人的经营判断。所以，可以规定，债务人在进行重大财务和资产处置、重大交易活动时，应当事先向破产管理人报告；破产管理人在接到报告后，认为该活动对债权人及社会公众利益产生明显负面影响的，应当行使否决权。至于什么活动构成重大，可在个案中具体确定。对此，德国《支付不能法》第275条的规定可以借鉴。该条规定，非通常业务经营范围内的债务，债务人只有经财产监督人同意方可承担。德国法上的财产监督人相当于我国法中的管理人。事实上，即便是通常业务经营范围内的债务，管理人提出异议的，债务人仍然不得承担。
       （六）报告
       在重整计划批准前的日常监督过程中，发现债务人有一些不当行为、违法行为的，管理人当然应当向法院和债权人委员会报告；对其所作的一些重大监督决策，管理人也应当专项报告。同时，为有效督促管理人在重整计划批准前的期间内履行监督职责，法院可以参照第91条关于管理人就重整计划执行监督活动提交监督报告的规则和精神，在提请批准重整计划时，要求管理人就这段期间的监督活动提交总结报告，并且允许重整计划的利害关系人查阅。
       （七）重整程序终止请求权
       《企业破产法》第78条规定，在重整期间，如果债务人债的经营状况和财产状况继续恶化以至于缺乏挽救的可能性，或者债务人有欺诈、恶意减少债务人财产或者其他显著不利于债权人的行为，或者由于债务人的行为致使管理人无法执行职务的，管理人有权请求人民法院裁定终止重整程序。
在从重整程序开始到重整计划批准这个期间内，如果发生了以上情况，管理人应当有职责提出启动重整程序终止程序的请求。
       （八）请求转换管理模式
       虽然《企业破产法》第73条和第74条规定了对被重整企业财产和营业的两种管理模式，但是对于在什么情况下，管理人可以代替债务人管理公司财产和营业事务的问题，没有规定。在现实生活中可能出现这种可能，即：在法院已经批准由债务人自营管理，出现了债务人有欺诈行为而行为损害了债权人的利益或存在其他不适格的情况者。此时，如果直接适用第78条的规则而终止重整程序、宣告债务人破产，则难免完全公正合理。因为，有些企业尚具有重整能力；特别，有些企业进入该程序完全是因为债权人申请而发生的。对于这些企业，如果让有能力的管理人进行管理，完全可以避免破产清算。
       显然，在这种情况下，让管理人取代替债务人接管企业的财产和营业事务，由债务人自我管理转向管理人管理，有相当必要性。所以，可以借鉴美国破产法的有关规定，可以赋予管理人在这种情况下的管理模式转换请求权。如果管理人提出该请求，法院审查其理由后认为有必要，则可以让管理人取代替债务人接管企业的财产和营业事务。
三、整计划批执行中的监督权
       在重整计划规定的监督期内，计划具体由债务人负责执行，而由管理人监督对其债务人的计划执行行为进行监督。按照《企业破产法》，债务人应当在监督期内向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况，而管理人于监督期届满时当向法院提交监督报告。从条文表述看，立法者所界定的管理人监督权，当属于被动性权利。
       但是，根据该法第78条、第93条看，这些听取报告的被动性监督权并足以满足第78条、第93条所界定的对管理人监督权的预期。因为，第78条规定了债务人出现三种情况之一的，管理人有权发出启动终止重整程序的请求，而这些情况的发生与通过事后地、被动地获取报告后得到判断之间，可能相差较远。比如，债务人有欺诈、恶意减少债务人财产或者其他显著不利于债权人的行为，债务人可能并会主动报告。如果不允许最低限度的主动监督，在这种情况下，管理人怎能够知道呢？第93条规定，债务人不能执行或者不执行重整计划的，管理人也可以人民法院请求，由法院裁定终止重整计划的执行、并宣告债务人破产。对于不能够执行，债务人可能主动报告，因为这属于客观的不能；对于不执行，债务人的报告可能具有选择性，因为他们在当时根本不愿意执行，这属于主观的不能。债务人选择性不报告时，破产管理人难以及时发现有关信息，就难以启动程序转化机制。
       因此，我们认为，在监督债务人的重整计划执行活动时，除接受债务人的报告、撰写监督期届满时的监督报告、提出终止重整程序请求外，适当扩展一些职权，让管理人履行一定的主动的、事先的监督职责，是必要的。诸如：调查、重大事项的建议、重大事项的特别提示与否决。
       （一）接收报告
       首先，债务人应当主动向管理人报告。其次，按照第90条，债务人报告的内容应当包括重整计划执行情况、债务人财务状况。事实上，为了有效监督，可以把报告的范围扩展到重大资产处置情况、重大交易情况等重大行为上。最后，虽然法律并没有规定债务人提供报告的具体方式和时间，但是法院在审判中可以根据管理人的请求，裁定要求债务人履行报告提交义务的方式和时间。鉴于重整计划的执行意义重大，可以规定债务人应当履行定期报告义务和临时报告义务，对于前者，要求债务人在每月月末提交一般执行情况报告和财务报告；对于后者，凡是重大事项发生的，债务人均有义务及时报告。
       （二）主动调查
       除通过获得报告、分析报告以了解债务人执行重整计划情况、债务人财务状况、重整效果外，可以根据债务人实际情况、重整计划内容实际需要，要求管理人主动深入债务人企业调查有关情况。为规范起见，重整计划开始执行时，管理人应当制定重大事项的主动调查方案，并报法院批准后执行。同时，也可以在重整计划中对此有明确规定。
       （三）制止违法行为
       与重整计划批准前的违法行为制止监督一样，在重整计划执行期间，如果债务人有损害债权人及社会公共利益的违法行为发生或者发生之虞的，管理人有权采取合理措施及时制止。实施的具体方式和要求，与重整计划批准前的违法行为制止监督相同。
       （四）重大事项的特别提示与否决
       在重整计划期间，债务人的营业活动受到严格的限制。对此，重整计划会做出具体规定。如果重整计划条款明确规定，债权人委托管理人对某些重大资产或财务活动进行否决，那么管理人则有职责履行该义务。
       同时，基于专业判断，如果认为需要对债务人的计划执行行为进行提示的，管理人也有职责及时提醒。事实上，作为专业人员，管理人也负有相当程度的谨慎义务，以对债务人的计划执行行为进行及时判断。
       （五） 请求终止执行重整计划
       根据《企业破产法》第93条，债务人不能执行或者不执行重整计划的，人民法院经管理人或者利害关系人请求，应当裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产。因此，当债务人不能执行或者不执行重整计划时，管理人应及时向法院提出终止执行重整计划。当然了，是否构成债务人不能执行重整计划，判断权完全在法院，管理人不能够替代法院做出判断，只需提交相关证据。