我国《企业破产法》对于破产债权人是否可以不向管理人申报债权而直接提起债权确认之诉这个问题没有明确的规定，导致实践做法不一。有的法院认为债权人向管理人申报债权并非其提起债权确认之诉的前置程序，而主流的观点则认为债权人向管理人申报债权是其提起债权确认之诉的前置程序。2019年出台的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《九民会议纪要》”）对该问题作出了明确的规定，即债权人向管理人申报债权是其提起债权确认之诉的前置程序。对此，我们将从法理的角度浅析最高人民法院如此规定的原因所在。

一、案由分类及法理分析

对于上述问题，《民事案件案由规定》第二百七十九点列明了破产债权确认纠纷分为职工破产债权确认纠纷和普通破产债权确认纠纷。因而，我们亦将从职工债权确认纠纷和普通债权确认纠纷这两方面进行讨论。

对于职工债权而言，《企业破产法》第四十八条第二款规定了职工债权不必申报，由管理人调査后列出清单并予以公示。职工对淸单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。即立法为提起职工债权确认纠纷设置了前置程序：原告在向人民法院提起诉讼之前，应先向管理人提出异议，要求管理人予以更正。[1]鉴于《企业破产法》对职工债权确认纠纷的规定较为明确，故而实践中对此鲜无争议。

对于普通债权而言，之前实践中存有一定的争议。有的观点认为债权人在提起债权确认之诉之前须先向管理人申报债权。而有的观点则认为债权人提起债权确认之诉之前无需先向管理人申报债权。但2019年正式出台的《九民会议纪要》[2]对此争议给予了明确的规定。我们认为最高人民法院之所以如此规定，其主要的理由有以下几点：

首先，对于有异议的破产债权的确认是需要在整个破产程序的效率和债权人权利公平保障之间进行博弈。联合国国际贸易法委员会在《破产法立法指南》中就指出：“如果在破产程序期间发生对债权的争议，一种快速解决争议的机制十分重要，它可确保破产程序髙效和有条不紊地进行。[3]”由此可见，破产程序对效率有着更高的追求，这是因为破产程序的开始已经意味着破产财产处于一个极易流失和快速贬值的境地，为了保值，同时也为了保障广大债权人的合法权益，法院必须高效审理破产案件。此外，破产制度本身其实就是一种商业制度，需要满足破产效益的最大化，没有效益的商业制度是不可能长久存在的。破产本身就是利益分配的制度，必然需要符合破产制度的整体安排，就如何高效的解决问题作出合理的制度设计，使得法律能够最经济、最便捷的实施。破产程序是债权人公平受偿的法律程序，因而程序的设置必须能够最大程度地满足债权人的真实意思，充分保护债权人的权利能够合理地行使。然而，效率也是绝对不能忽视的。在我国，破产程序本身就是一个冗长且繁杂的法律程序，不论是法院、管理人、债务人还是债权人都需要投入大量的人力、物力和财力，如果在此情形下还一味地追求债权人的权利而忽视效率问题，就会直接导致破产程序的过度拖延，破产费用的不断增加，债权人受偿比例降低，归根结底还是损害了债权人自身的合法权益。

其次，虽然诉讼程序有其权威性，同时也能够更大程度地保障债权人的权益，但是诉讼程序的复杂和耗时必然会牺牲破产程序中的效率价值。在实践中，有些与债权确认有关的纠纷的产生往往是由于沟通不足等原因导致的，债权人对此提出异议并且与管理人进行全面的沟通是完全可以解决的。同时这种方式既能够解决债权人的债权问题，同时还可以减轻当事人的诉累，实现案件分流，减轻法院审判工作的压力，节约司法资源，提高破产程序的效率。同时这也是最高人民法院商事审判的一贯理念。2002年9月1日起施行的《最髙人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第63条关于债权异议处理的规定也是如此。按照该条规定，债权人对清算组确认或者否认的债权有异议的，可以向清算组提出。债权人对清算组的处理仍有异议的，可以向人民法院提出。人民法院应当在査明事实的基础上依法作出裁决。

最后，最高人民法院早在《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）理解与适用》（以下简称“《司法解释（三）理解与适用》”）一书中也明确提出：“破产债权确认之诉的诉讼标的是已经进入破产阶段的债权争议。实务中有债权人在破产申请受理后，未经申报破产债权即直接向人民法院提起破产债权确认诉讼的案例，显然不符合《企业破产法》的规定。”

二、部分法院的有关规定

（一）《四川省高级人民法院关于印发<关于审理破产案件若干问题的解答>的通知》第四章第3点规定：“债权申报是债权人参加破产程序的必要条件，破产债权人只有在申报债权以后，才取得受破产法保护的地位，才有权对破产财产提出权利请求。人民法院受理破产申请后，债权人未申报债权而直接起诉要求确认债权的，应告知其向管理人申报债权，对其起诉应不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。”

（二）《江西省高级人民法院企业破产案件审理规程（试行）》第九十五条规定：“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，应当说明理由和法律依据。经管理人解释或者调整后，仍有异议的，按照以下原则处理：

债务人、对他人债权有异议的债权人，可以在核查债权之债权人会议结束后十五日内，向受理破产案件的人民法院提起债权确认诉讼。逾期未起诉的，该债权确定；

对本人债权有异议的债权人，可以在核查债权之债权人会议结束后十五日内，向受理破产案件的人民法院提起债权确认诉讼。逾期未起诉的，该债权确定；

债权尚未确定的债权人，人民法院可以依照《中华人民共和国企业破产法》第五十九条第二款之规定，为其行使表决权而临时确定债权额。破产财产分配时，该债权确认诉讼案件尚未作出生效裁判的，应当根据该债权人申报债权额和破产案件清偿率计算其分配额并预留。

对于债权人会议核查的债权，如该债权有担保人的，管理人应将审查情况书面告知担保人。担保人有异议的，可以要求管理人更正。管理人不予更正的，担保人可以在收到不予更正决定之日起十五日内，向受理破产案件的人民法院提起债权确认诉讼。逾期未起诉的，该债权确定。”

（三）江苏省高级人民法院《破产审判指南》第六章第4点规定：“申报债权的审查及异议程序。管理人应当根据企业破产法第五十七条的规定，将申报的债权编入债权表，管理人不得以债权不真实、超过诉讼时效等为由拒绝编入债权表。管理人应当对债权的真实性、合法性形成书面审查意见附于债权表，供债权人会议核查与利害关系人查阅。

管理人经审查对申报债权不予确认的，应当书面告知债权人。债权人可以在管理人确定的合理期限内向管理人提出异议，由管理人予以复核，异议成立的，予以采纳，异议不成立的，债权人可以自收到书面复核通知书之日起十五日内提起债权确认诉讼，债权人也可不经复核程序，自收到管理人不予确认债权通知书之日起十五日内提起债权确认诉讼。

债权表经债权人会议核查，债权人对他人债权有异议的，可以在管理人确定的合理期限内向管理人提出异议，由管理人予以复核，异议成立的，应予采纳，异议不成立的，债权人可以自收到书面复核通知书之日起十五日内提起债权确认诉讼，债权人也可不经复核程序，自收到债权表之日起十五日内，以债务人及该他人为被告提起债权确认诉讼。

前述不予确认债权通知书、复核通知书及债权表应当记载异议人提起债权确认之诉的权利及十五日起诉期间。债权人就自身债权超过十五日起诉期间未提起诉讼的，起诉前已进行的分配，不再对其补充分配，起诉后进行分配的，应当根据争议债权金额作相应提存。债权人就他人债权超过十五日起诉期间提起异议诉讼，生效判决认定异议成立的，已分配的部分仍应当依法回转。”

三、相关案例摘要

（一）案号：（2019）川1603民初1019号

四川省广安市前锋区人民法院认为：2015年2月6日，四川省广安市中级人民法院裁定受理申请人广安建司的破产重整申请，现在重整计划执行中。根据《中华人民共和国企业破产法》第四十四条的规定，原告应当向广安建司的管理人申报债权。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第二十一条“破产案件受理前，债权人就债务人财产提起下列诉讼，破产申请受理时案件尚未审结的，人民法院应当中止审理：(四)其他就债务人财产提起的个别清偿诉讼；”第二十三条“破产申请受理后，债权人就债务人财产向人民法院提起本规定第二十一条第一款所列诉讼的，人民法院不予受理"的规定，原告在人民法院已裁定受理广安建司重整后未申报债权而直接提起本案诉讼，人民法院不应当受理。据此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回起诉。

（二）案号：（2019）赣0923民初2154号

江西省上高县人民法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第二十三条规定：“破产申请受理后，债权人就债务人财产向人民法院提起本规定第二十一条第一款所列诉讼的，人民法院不予受理”。《江西省高级人民法院企业破产案件审理规程（试行）》第八十八条规定：“人民法院受理破产申请后，债务人的债权人只能申报债权，不得就该债权对债务人提起新的给付之诉。人民法院对此类起诉应不予受理；已经受理的，应裁定驳回债权人的起诉，并告知债权人向债务人的管理人申报债权。”据此，平安公司应向国员公司破产管理人申报债权，本院对本案起诉不予受理。

综上，我们认为最高人民法院在《九民会议纪要》中对此问题进行明确是十分有必要的。因为这不仅能够更加高效、快速地解决债权人的债权问题，加快了破产程序的进程，使得全体债权人的合法权益得到了保障，同时还一定程度上减轻了法院审判工作的压力，节约了司法资源。